Le délai déraisonnable de traitement des recours par le Conseil d’État

Il y a peu, Monsieur l’Auditeur général adjoint a mis en œuvre une mesure d’instruction qui, à juste titre, a suscité l’émoi parmi celles et ceux qui en ont été les destinataires.

Il s’agit d’une lettre adressée dans pas moins de 130 affaires introduites entre le 1er janvier et le 31 décembre 2023 auprès des chambres francophones en charge de l’urbanisme et de l’environnement.

Ce courrier commence par une annonce brutale qui ne fait que confirmer ce que nous constations déjà empiriquement : les dossiers introduits avant le 1er janvier 2024 ne sont, à ce jour, pas encore examinés par l’auditorat qui est absorbé par le traitement des demandes de suspension et des recours en annulation introduits après cette date, pour lesquels des délais de 70 jours, 15 et 18 mois ont été imposés par le législateur.

Les délais de traitement annoncés pour sortir les 130 dossiers précités des armoires de l’auditorat font froid dans le dos : ils peuvent aller jusqu’à 38 mois à partir de la réception du dossier par l’auditeur désigné ! Sachant que les recours en cause ont, par hypothèse, été introduits il y a plus de deux ans et demi, un constat s’impose, avant même que l’arrêt ne soit rendu : la violation du délai raisonnable.

Monsieur l’Auditeur général adjoint, sans tirer cette conclusion, s’en désole et précise, à cet égard, que le cadre augmenté en 2023 pour anticiper la nouvelle procédure en suspension et les délais désormais imposés au Conseil d’État pour traiter les recours en annulation n’est toujours pas complet. À cela s’ajoute, explique-t-il, une croissance de plus de 21 % du nombre de recours introduits en français, dont une part importante en suspension.

Monsieur l’Auditeur général adjoint aurait pu ajouter que le Conseil d’État a eu toutes les peines du monde à préserver le budget initialement alloué par le législateur pour financer l’augmentation de cadre. Il aurait également pu relever que l’augmentation de cadre est paritaire sur le plan linguistique, alors même que les chambres flamandes de la section du contentieux ont perdu une part importante de leur contentieux au profit de juridictions administratives fédérées : le nombre de dossiers traités en français est loin d’être comparable au nombre de dossiers qui doivent l’être en néerlandais, tandis que les forces vives sont réparties par moitié. Monsieur l’Auditeur général adjoint aurait également pu souligner, dans son courrier, que l’augmentation de cadre a largement bénéficié à la section de législation du Conseil d’État, alors que le législateur permet à cette section de « laisser passer » un délai d’avis et, donc, de ne pas se prononcer.

Quelles que soient les raisons qui expliquent la situation annoncée par Monsieur l’Auditeur général adjoint, il faut regarder la vérité en face : les chambres françaises du Conseil d’État en charge du contentieux accumulent un retard inacceptable dans le traitement des recours dont elles sont saisies et le contentieux de l’urbanisme et de l’environnement n’est que la partie émergée de l’iceberg : il en va, évidemment, de même des autres contentieux. Nous l’avons tous constaté, le retard s’accumule au sein de toutes les chambres françaises, non seulement pour qu’un rapport soit déposé, mais même pour fixer des affaires dans lesquelles les rapports ont été notifiés et les derniers mémoires échangés et, enfin, pour rendre les arrêts une fois les affaires plaidées.

Le dépassement du délai raisonnable est difficilement contestable. Face à cette situation, il ne sert à rien de rejeter la faute sur l’autre : le justiciable qui défend ses droits et l’avocat qui le représente ne peuvent être tenus pour responsables de cette situation, au nom de ce qu’ils introduisent des recours ou de ce qu’ils défendent les actes administratifs. De leur côté, les conseillers, auditeurs, greffiers et membres du personnel du rôle linguistique francophone du Conseil d’État ne peuvent pas doubler le nombre d’heures que compte une journée.

Pour autant, les avocats et le Conseil d’État ne sont pas totalement démunis et peuvent changer leurs pratiques respectives pour améliorer, ne fût-ce qu’un petit peu, la situation.

S’agissant des avocats, chercher des solutions, résoudre des problèmes, fait partie de notre ADN. Alors, face à cet immense retard accumulé dans le traitement des recours (qui devrait impérativement être objectivé par les rapports d’activité du Conseil d’État dont la publication annuelle est imposée par l’article 119 des LCCE et qui n’a, pourtant, plus eu lieu depuis 2020), que pouvons-nous faire ?

Une première réponse pourrait être : participer à l’efficience du traitement des recours déjà introduits et à introduire, sans jamais renoncer à défendre bec et ongles le justiciable qui demande notre aide.

Monsieur l’Auditeur général adjoint, dans son courrier circulaire de ce mois de septembre, nous propose des pistes concrètes pour les dossiers introduits en urbanisme et en environnement en 2023, mais ces solutions devraient être appliquées dans tous les recours existants et futurs :

• lorsque nous en avons connaissance, communiquons spontanément et le plus rapidement possible au Conseil et à l’Auditorat les éléments nouveaux susceptibles d’influencer le cours du dossier ;
• si une solution négociée a pu être trouvée, informons également la juridiction de cette issue et faisons-lui part du désistement, du retrait, ou de l’adoption de l’acte qui influence l’intérêt, sans attendre un rapport ou une audience.

À raison, Monsieur l’Auditeur général adjoint attire également notre attention sur les articles 1724 et suivants du Code judiciaire, qui visent expressément la médiation impliquant une personne morale de droit public.

Si, à ce jour, la proposition et l’entame d’une médiation ne suspendent pas encore le délai de recours au Conseil d’État, une modification de la législation en ce sens est en cours de préparation.

En attendant, rien ne nous empêche, lorsque cela est pertinent pour nos clients, de tenter la médiation au cours de l’instruction du recours qui aura dû être introduit dans les 60 jours.

À cet égard, on peut déjà mettre en exergue que :

• la durée moyenne d’obtention d’un accord dans le cadre d’une médiation est de … 4 mois et implique la résolution prioritaire des questions urgentes ;
• ce processus est totalement confidentiel ;
• il permet aux parties des solutions bien plus satisfaisantes et définitives qu’une suspension ou qu’une annulation qui ne sont, la plupart du temps, que des étapes dans la résolution d’un litige qui implique une autorité administrative ;
• des médiateurs sont déjà agréés dans ce domaine et la liste va s’allonger, puisque des formations s’organisent et vont s’organiser ;
• des formations existent déjà, et vont également être mises en place par AVOCATS.BE, qui expliquent en quoi consiste concrètement une médiation impliquant des pouvoirs publics, quand et comment la suggérer et quel accompagnement offrir au client dans ce processus.

Le coût de la médiation processuelle est en principe partagé à parts égales entre les parties et il est souvent moins élevé que celui d’une procédure complète.

Pour les dossiers en cours que le Conseil d’État n’est pas en mesure de traiter dans un délai raisonnable, on peut souligner que, si la médiation est en lien causal avec ce dépassement du délai raisonnable, la prise en charge de son coût pourrait, finalement, relever de la responsabilité de l’État. Outre le lien causal, il faudrait, alors, faire admettre que ce dépassement est une faute civile, ce que la Cour de cassation a déjà fait pour ce qui concerne les cours et tribunaux de l’Ordre judiciaire, en décidant que la violation du délai raisonnable est une omission fautive du législateur (Cass. (1re ch.), 28 septembre 2006, et les conclusions de Monsieur le Premier avocat général Leclercq, J.T., 2006, pp. 594 et s.).

Par ailleurs, tant qu’une loi ne prévoira pas que la proposition et l’entame d’une médiation suspendent le délai de recours au Conseil d’État, il sera difficile d’éviter l’introduction de la requête et le dépôt de la note d’observations ou du mémoire en réponse.

À cet égard, rappelons-nous également que la saisine du Médiateur institutionnel, quant à elle, suspend déjà le délai de recours devant le Conseil d’État pendant 4 mois, qu’il s’agit d’une procédure gratuite et qu’elle concerne tant les actes administratifs réglementaires que les actes administratifs à portée individuelle.

Cette procédure n’est, certes, pas toujours compatible avec l’urgence ou l’extrême urgence qui oblige à saisir le Conseil d’État rapidement pour éviter la réalisation d’un préjudice d’une certaine gravité, mais la médiation institutionnelle peut néanmoins être menée parallèlement au recours en annulation.

L’introduction d’un recours en annulation au Conseil d’État ne suspend, en effet, plus l’intervention de l’Ombudsman. Le Médiateur institutionnel saisi par l’administré peut donc poursuivre son office et résoudre la difficulté rencontrée avec l’administration plus vite que le Conseil d’État qui aura dû être saisi pour éviter la forclusion.

Le requérant peut, en outre, envisager la saisine de l’Ombudsman lorsque le recours est déjà introduit et ce, même, depuis un certain temps. Selon la législation applicable, les médiateurs institutionnels peuvent, en effet, refuser de traiter des réclamations relatives à des faits qui se sont produits plus de trois ans ou de plus d’un an avant leur saisine, mais ils ne sont pas tenus de déclarer irrecevables les réclamations introduites au-delà de ces délais. Tant qu’ils ne sont pas eux-mêmes débordés par les plaintes déposées devant eux dans les délais, peut-être accepteront-ils également d’aider les administrés et les administrations dans de « vieux » conflits ?

Il ne s’agit là que de quelques pistes pour participer à la résolution du problème. La doctrine en a suggéré d’autres, notamment dans le numéro spécial que la revue Administration publique a consacré à la dernière réforme du Conseil d’État.

Tout ne repose pas sur les avocats, loin de là, mais AVOCATS.BE fera toujours ce qui lui revient pour que le délai de traitement d’un recours au Conseil d’État soit à nouveau raisonnable.